Palka Dąbroś

Dnia 18 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II OSK 2514/24) orzekł w sprawie związanej ze spełnieniem warunku kontynuacji funkcji dla nowej zabudowy, który jest jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny

Sprawa dotyczyła sprzeciwu spółki M. sp. z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie, którą uchylono decyzję Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2023 r. Decyzja wydana została w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę budynku usługowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m² z parkingiem na działkach w dzielnicy Bielany w Warszawie. SKO w swoim rozstrzygnięciu uznało, że decyzja organu I instancji była wadliwa z powodu błędów w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Błędy obejmowały wyłączenie z analizy budynków o innych funkcjach (np. mieszkaniowych, związanych z obsługą techniczną miasta, jak i produkcyjnych), co mogło wpłynąć na ustalenie wskaźników zabudowy. SKO podkreśliło, że analiza powinna obejmować wszystkie budynki w analizowanym obszarze, a nie tylko te budynki o podobnej funkcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA), jako Sąd I instancji, nie podzielił zarzutów spółki M. – wskazując, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organy wydając decyzję o warunkach zabudowy zobowiązane są do odniesienia się do wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Zgodnie z zasadami sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy dla określenia charakteru terenu i sposobu jego zagospodarowania, jednak tylko działki zabudowane budynkami są brane pod uwagę do określania powierzchni zabudowy, wskaźników nowej zabudowy.

Zasada kontynuacji

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy wydające decyzje o warunkach zabudowy zobowiązane są do sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja.

Wyrok NSA

Spółka M. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), zarzucając WSA m.in. błędną ocenę legalności decyzji SKO oraz nieuwzględnienie zarzutów spółki. NSA oddalił skargę uznając, że WSA prawidłowo ocenił legalność decyzji SKO, jak i że zarzuty spółki nie były uzasadnione.

W aspekcie niniejszej sprawy zasada kontynuacji została naruszona poprzez wyznaczenie parametru zabudowy (tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki) z wyłączeniem tych nieruchomości, które nie stanowią kontynuacji funkcji dla zabudowy handlowo-usługowej. Nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich.

Dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski – tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dając się pogodzić i nie kolidując z nią. W takim ujęciu, możliwość rozstrzygnięcia o rodzaju i parametrach zabudowy wymaga rozważenia "dopasowania" istniejącego już na danym terenie ładu przestrzennego w jego całokształcie, tym bardziej, że nie ma wątpliwości, iż planowana funkcja usługowo-handlowa może stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.